主权债务违约风险[1]已开始向银行业扩散,欧元区金融体系面临系统性风险。由于法国等核心国家银行[2]业在欧元区边缘国家持有大量机构和个人债务,受到这些国家债务危机久拖不决并可能违约的影响,市场对核心国家银行业将蒙受重大损失的担忧日益增长。据欧洲银行压力测试的结果,截至2010年底,法国四家最大银行在欧洲国家的债务累计达到近3000亿欧元。希腊第二轮救援方案包含了私人机构自愿分担救助成本的规定,直接导致相关银行和金融机构的资产损失。加之外部受到美国债务评级下调的影响,法国、意大利、西班牙等国银行股8月初大幅下挫。法国兴业银行因被传财务稳固性堪忧,8月10日股价暴跌14.7%,盘中一度跌幅达到20%。恐慌情绪推高了欧洲银行间拆借[3]利率,并导致银行间互不信任情绪增强,各国银行在欧央行存储现金大量增加,市场担心银行系统性风险即将爆发。 财政部有关负责人说,积极财政政策的一大特点就是减税和增加政府支出,政府顺时应势,及时主动做出此次政策调整,体现了灵活审慎、相机抉择的宏观调控原则。 上世纪90年代以来,我国财政政策[4]经历多次调整。1993年到1997年间,为控制通货膨胀,我国政府采取包括财政政策在内的一系列适度从紧的宏观调控政策,促使国民经济成功地实现了“软着陆”,形成“高增长、低通胀”的良好局面。 1998年,由于受到亚洲金融危机[5]的影响,我国国内出现了有效需求[6]不足的问题,经济增长乏力。在这种情况下,我国政府果断决定实施积极的财政政策,扩大内需,成功走出危机阴影。2004年以来,我国经济呈现出加速发展的态势,但也出现了部分行业和地区投资增长过快、通胀压力加大等问题,在这种情况下,政府又一次相机抉择,从2005年起将积极财政政策转向稳健财政政策。 财政部财科所所长贾康说,这次政府再度重启积极财政政策,并提出在未来两年多时间投入4万亿元实施十项扩大内需政策,投资规模和力度之大历史罕见,彰显中央力保经济平稳较快增长的信心和决心。而且相比之下,政府此次实施积极财政政策,经验更丰富,市场环境进一步改善,有利于更好发挥市场机制的调节作用。 此外,从1998年的经验看,增加财政支出对于刺激投资和经济增长的短期效果都非常明显。申银万国宏观经济分析师李慧勇认为,按照国务院的部署,4季度财政投资将增加1200亿元,考虑到乘数效应,投资规模将达到4000亿元,将推动4季度固定资产投资增长10个百分点,最终4季度固定资产投资仍有可能保持在26%以上,GDP增长率有望维持在9%以上。 时值二十国集团领导人金融市场和世界经济峰会即将在美国华盛顿举行,中国政府适时出台的一揽子政策对提振全球信心无疑是一剂良药。澳大利亚总理陆克文认为,中国的4万亿元人民币经济刺激计划“非同凡响”,不仅对中国经济,对东亚经济和世界经济来说都是“非常好的”消息。积极财政政策凸显四大特点 与应对亚洲金融危机时相比,当前的中国有了不少更为积极主动和有利的条件,强大的国力,充足的外汇储备[7]和雄厚的财政资源使政府在政策决策时有了更大的回旋余地。 从中国改革开放以来经受历次大的外部冲击的经验看,每一次大的外部冲击都成为中国充分调动各种资源、促进经济体制[8]的改革、培育新的经济增长点,从而成为推动中国经济迈上新的台阶的重大机遇。 这次我国实施积极财政政策的着力点就是进一步扩大国内需求,旨在通过挖掘国内需求潜力为我国经济增长提供动力。 财政部有关负责人指出,从中央此次出台的十项扩大内需政策上,可以看出积极财政政策凸显四大特点。 首先是加大投资力度,优化投资结构。中央政府增加的投资将主要用于保障性安居工程建设以及农业、教育、医疗卫生、生态环境等基础设施建设,支持灾后重建。同时加快一批在建和新建重大基础设施建设,为经济发展增强后劲。 为落实中央部署,国家发展和改革委员会近日宣布,安排今年新增1000亿元中央政府投资[9]。此外,公路、民航、铁路、电力和能源等部门近日也相继公布了投资方案。其中,铁路投资将超过万亿元,公路投资规模每年将超过1万亿元。铁道部估计,仅明年计划的6000亿元铁路投资,可创造600万个就业岗位,对经济增长的拉动将达1.5个百分点。 其次是推进税制改革,实行减税政策,促进企业投资和居民消费。我国将从2009年1月1日起全面实施增值税[10]转型,促进企业投资和扩大内需。财政部表示,将进一步研究实施扩大消费的财税政策,增加居民消费需求。调整完善出口退税[11]政策,鼓励外贸发展,促进外贸出口保持稳定增长。 此外,保障和改善民生在积极财政政策中居突出位置。在扩大内需的十项政策中,民生工程建设被放在首位,成为财政下一步增加支出的重点方向。财政部门将增加财政补助规模,促进提高城乡居民收入。较大幅度增加对农民的各种补贴标准,提高城乡低保补助水平。实施积极的就业政策,并加大对中西部地区转移支付[12]力度,缩小地区间收入分配差距。同时进一步调整优化财政支出结构,重点加大对“三农”、教育、医疗卫生、社会保障、保障性安居工程建设等民生领域的投入。 积极财政政策还释放出促进产业结构升级的积极信号。12日召开的国务院常务会议宣布,为扶持劳动密集型中小企业,支持产业优化升级,在今年下半年两次调高出口退税率的基础上,我国自2008年12月1日起,进一步提高部分劳动密集型产品、机电产品和其他受影响较大产品的出口退税率。 财政部有关负责人表示,针对当前我国面临的部分行业产能过剩、产业结构亟待升级、低水平建设容易反弹等问题,积极财政政策将侧重经济结构优化和产业结构升级。下一步将实施促进企业自主创新的财税优惠政策,落实支持中小企业发展的税收优惠[13]政策,支持完善担保体系建设,帮助中小企业融资,促进中小企业科技进步和技术创新。同时支持重点节能减排工程建设,支持服务业发展。4万亿元投资从何而来 实施积极财政政策,政府加大投资规模和力度,为经济发展注入持续动力。1998年实施积极财政政策后的五年内,我国投入约3万亿元拉动经济发展,相比之下,此次政府投资力度进一步加强。那么,总额高达4万亿元的资金从何而来? 社科院财贸所副所长高培勇在接受记者采访时说,4万亿元的投资包含多种投资渠道,首先是中央政府出一部分钱,依照“投资带动投资”的加速原理[14],政府投资的示范和带动效应会引出一连串的投资,其中有地方配套投资以及各种社会投资。 从政府投资方面看,一方面是政府拿出一部分钱进行投资,另一方面是通过发行国债增加基础设施建设投资。1998年启动的积极财政政策中,我国就是通过发行长期建设国债实施了大规模的技术设施建设,5年发行国债超过6000亿元。 贾康表示,如果有必要,这次也可以通过发行长期建设国债的方式加大基础设施建设。此外,他还建议通过地方发债方式解决地方投资问题。 由于我国预算法[15]尚未修订,不允许地方政府举债。1998年实施积极财政政策时,我国采取了中央代地方发债的方式为地方发展筹资。为此,有关专家也指出,在新一轮积极财政政策下,这一模式可能会再度启用帮助地方政府筹资。 除了多渠道筹措资金,大规模的投资资金如何确保花出实效也引起中央高度关注。国务院总理温家宝日前在各省区市人民政府和国务院部门主要负责人会议上强调,各部门和各地区在落实中央决策部署的过程中,要加强投资项目和资金的监督管理,提高工作的透明度,保证资金用好,发挥效益。 据悉,为确保投资到位和避免腐败,国家发改委、财政部、监察部等部门将组成一个跨部级督察小组,向每个省派驻督察员,加强对投资项目和资金的监督和管理。 一些政府部门和地方政府也在采取积极措施确保在阳光下进行投资。针对即将在全国各地掀起的大规模交通基础设施建设,交通运输部部长李盛霖12日强调,为加强投资项目和资金的监督管理,中央已经明确要求纪检、监察、审计等部门全程参与,同时要求社会舆论加强监督,提高工作的透明度。各地交通运输部门将制订严格可行的资金监管措施,采取必要措施,确保把资金全部使用在安排的项目上,确保其使用安全和发挥资金效益。 改革开放30年来,我国经济发展曾经历过几次大的起伏,每一次都通过有效的宏观调控手段[16]平稳度过。国家发改委副主任杜鹰说,每次成功应对危机后,我国经济都会上一个新的台阶。他说,“和过去几次一样,我们会战胜这场危机,中国经济会再上一个新的台阶。”坚持积极财政政策 注重发挥带动效应2008年10月份后,我国决定实施积极的财政政策,适当减免税费,多次提高出口退税率,增加中央政府公共投资和重点支出,对化解金融危机影响、促进经济平稳较快发展发挥了重要作用。鉴于本次经济调整的严峻性和外部环境的不确定性,当前要继续坚持积极财政政策,同时宜将积极财政政策向结构优化和发挥带动效应方面偏移。